曾国祥：破解中国二元经济结构转型难题

　　"三农"问题，是我国经济发展和现代化建设的根本问题

　　农业、农村和农民问题，是我国经济发展和现代化建设的根本问题。改革开放三十多年，中央每年的一号文件，其主题基本上都是农业、农民和农村改革发展问题。我国"十二五"规划纲要把"强农惠农，加快建设社会主义新农村"问题放在一个极为重要的位置，加以强调。

　　土地是农民的命根子。西方一位哲人说过：土地是财富之母，劳动是财富之父。农民与土地血脉相连。讨论农业、农村和农民问题，根本问题是土地问题，而土地问题的本质问题是确权问题，其次是建立在土地基础上的土地与农民的关系问题，以及由土地与农民的关系及生产方式和生产关系所派生出来的其他社会关系和经济关系，如农民负担问题、农民社会保障问题、村社自治问题、乡村民主问题等。

　　从中国几千年土地制度演革、运动、变化的过程，有几个问题值得人们思考：

　　一是农村土地允许不允许买卖和流转？如果允许农村土地买卖和流转，如何防止商贾大户、豪强兼并土地，造成贫者无立锥之地，富者富可敌国，进而引发社会动荡的风险？

　　二是如何核实全国的土地，包括耕地、宅基地、自留地、山泽之地，并实行不同的区别对待的政策，使农民有稳定的生产生活来源，同时又没有后顾之忧？在保护耕地的同时，如何平均地权，使农民对自己耕种的土地有长期经营、精心耕作的打算，保护和鼓励农民从事农业生产的积极性，以解放社会生产力，发展社会生产力？

　　三是如何从理论上进而从立法上明确农民对土地的使用权和经营权？既要防止豪强商贾大户非法强占农民的土地，防止土地兼并，又要防止失地农民失业，生计无着，贫富两极分化，影响社会和谐？

　　四是如何从法律上明确城镇国有土地所有权、使用权、经营权、流转权、受益权，同时如何从法律上明确农村集体所有土地的所有权、使用权、经营权、流转权及其相应受益权？

　　二元经济结构转变，关键在农民向非农民转化，农业向非农产业转化，农村向城镇转化

　　我国有13亿人口，其中农民和农民工9.4亿。改革开放30年，大批农民工进城。2.2亿农民工是当代中国的特殊群体。他们是"两栖人"，城里有工作就在城里打工。城里没工作就在农村务农。逢年过节的"民工流"，几千万农民工人口大迁徙，表面看是一道中国特色的风景线，实际看里面孕育着诸多的经济问题和社会问题。这不应当是中国经济社会发展的常态现象。受金融危机影响，长三角、珠三角地区约80万家中小企业受损，700万农民工失业重返回乡之路，有些人回乡无地可种，又拿不到城镇职工下岗后失业保险、医疗保险和社会福利。这很容易引发社会不稳定甚至动荡。

　　农民工在大中城市经商、务工，大多从事简单劳动，最累最脏的活儿是农民工干。据不完全统计，北京市常住人口1630万，户籍人口1200万，外来人口420多万。在流动人口中，农民工像候鸟一样，春节之前形成返乡潮，春节之后形成返城潮。农民工返乡还是农民，农民工进城打工又不是正式职工。农民工成了廉价劳动力。在大城市，甚至出现城里的正式工固定工不干活，这些人有固定的住处，有固定的工资，还有社会保障，他们实际上成了"工头"，指挥农民工干活。农民工成了二元经济的受益者，同时又是二元经济的受害者。他们的工作带有季节性，工作不稳定，住的是工棚或地下室，吃的是馒头、土豆、白菜汤，收入微薄，还经常不能按时领到工钱，农民工欠薪问题成为一些地方普遍出现、反复出现的老大难问题。

　　从这个意义上说，我国二元经济结构转变即农业经济向工业经济和后工业经济转化，关键在农民向非农民转化，农业向非农产业转化，农村向城镇转化。所以，"十二五"规划纲要提出，"把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务"。

　　破解中国二元经济结构难题，要从中国实际出发，找出科学发展的路子

　　如何解决中国二元经济结构难题？在我国，如何逐步缩小城乡差别和工农差别？如何建设社会主义新农村？这一系列的问题，需要我们认真总结历史经验教训，需要我们从中国现在的实际情况出发，找出科学发展的路子。

　　首先，中国现在还是发展中国家，还处于社会主义初级阶段，所以二元经济结构农业经济与工业经济并存、农村经济与城市经济并存的状况将会长期存在，农业经济与工业经济、乡村经济与城市经济此消彼长的过程，就是二元经济结构不断运动变化的过程。在发展战略上不能操之过急，不能拔苗助长。

　　其次，对于任何一个国家来说，农业经济特别是粮食种植业经济永远不会消亡。因为不管社会如何进步，人们总是要吃五谷杂粮、蔬菜水果。农业生产力的提高，不但意味着粮食、蔬菜、水果单位亩产量不断提高，而且意味着农产品品质不断提高。为此，土地需要规模化经营，需要集约化经营。如何逐步实现土地和农业规模化、集约化经营，应当根据农民自愿的原则，切切不能"大跃进"，切切不可采取行政办法，人为地实行行政强制，搞新一轮的集体化。

　　第三，中国地域广阔，地形复杂，自然条件、气候条件千差万别，二元经济结构调整切切不可一刀切。东部沿海地区与中西部地区不一样，平原与山地丘陵不一样，南方与北方不一样。在同一省，各地的土壤、气候、水利不一样，"橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳"。在同一个城市，城乡结合部与远郊地区不一样。因此，需要根据实际情况，分门别类制定科学的土地政策、人口政策、就业政策、产业政策，以及配套改革财税制度、投融资制度和社会保障制度。

　　第四，三大差别即城乡差别、工农差别以及脑力劳动和体力劳动的差别，随着社会生产力的发展会逐步缩小。但在可以预见的历史时期，不会很快消失。现在，有些省、直辖市、自治区地方政府利用行政手段，盲目上形象工程和项目，侵害农民的土地和权益，许多地方农民欠了一屁股债，盖上了楼房，户口本上也不叫农村户口了，但是别的什么也没有改变，地还是原来的那块地，庄稼还是那些庄稼，收入还是那些收入，养老保险、医疗保险还是没有着落。对于在中国西部地区广大贫穷的农村，当务之急一是解决农民的温饱问题；二是解决政府扶持农业生产问题；三是解决看病难问题即医疗保障问题；四是落实义务教育政策，解决农村儿童上学难的问题；五是医疗下乡、文化下乡、工业产品下乡、科技下乡扶贫要常态化，不是蜻蜓点水突击式的扶贫，重点是培养农村造血机制，而不仅是短平快式的输血办法。

　　第五，从地域看，在沿海地区，特别是大城市，先是城中村，后是郊区、近郊区有可能是最先消除工农差别、城乡差别的地方。中国城镇化建设和二元经济结构调整的道路和方式，一主要不是让农民进城，上亿农民进城，无论哪个城市都解决不了就业问题和居住问题，及其社会保障问题。二主要不是离开现有的农村，另外新建一个城镇。应当鼓励城市的资金、技术、人员下乡与农村的土地资源、劳动力、宜居环境和宜投资环境相结合，农村劳动力就地就业，就地消化，通过新农村建设，提升现代农业品质，同时就地促进农民向非农民转化，农业向非农产业转化，农村向小城镇转化，应是长久国策。（作者为国家税务总局科研所原所长、研究员）

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